我国已在1994年制定公布预算法和审计法,将审计预算工作纳入了法治轨道,依法审计预算是依法治国的组成部分。

近年来,审计预算法治化取得了重大的进展,但同时也存在一些不尽如意之处。

如基层政府审计的缺位和分级预算审计体系的不健全。

根据我国宪法和审计法的规定,审计机构归属政府序列,各地方审计机关对本级政府负责。

而目前,我国地方各级审计机关实行由本级人民政府和上级审计机关双重领导的行政型审计体制。

这种纵横交错的审计模式下,中央和地方审计机构间权责关系不明,职责划分不清,导致了政府审计条块矛盾突出,缺位和越位的情形并存。

如行政型审计体制一定程度上制约了预算执行审计的执法力度。

在行政型审计体制下,审计机关的人、财、物都掌握在政府手中。

财政预算虽然是财政部门负责编制和组织实施,但重大事项是要经过政府研究决定的。

审计机关与所要审查的机构属于同一平行部门,权力相差不大,审计的独立性必然会受到影响。

同时,审计预算执行情况必然要对财政部门进行审计,但审计机关的审计经费由财政部门安排和拨付,这种相互制约的关系导致我国审计机构没有独立的预算监督权,影响了审计的执法力度。

又如政府审计难以共享预算管理系统的信息,一定程度上影响了审计的科学性。

政府审计应该是代表社会公众看管“政府钱袋子”,通过专业人员开展审计工作来监督、检查预算执行情况及其结果,从而成为整个预算管理的有机构成部分,防止公款被滥用,因此,审计信息应该是最具有专业性以及公信力的。

在现代国家,随着技术的进步,电子信息技术和互联网具有广泛的普及性,预算信息化管理系统日益健全,预算执行审计所涉及的审计对象,信息化建设都处在较高水平,而基层审计机关信息化建设都处在较低水平,审计重点还更多地停留在财务审计阶段,对政府绩效审计不足,不仅影响了预算执行审计的效率,也降低了审计信息的及时性、科学性,不利于预算改革向纵深发展。

再如政府审计法规滞后于预算改革,制约了预决算审计的有效性。

近年各项财政预算改革措施陆续出台,预算法、审计法的部分内容已经过时,缺乏与预算执行审计有关的规定。

《财政违法行为处罚处分条例》虽已颁布施行多年,但至今没有出台相关实施细则,对财政违法行为进行处罚也不具有可操作性。

此外,目前与预算审计相关的工作规程、绩效预算评价指标体系、审计准则条例等尚未建立健全,政府审计法规滞后于预算改革进程,严重影响了预算执行审计职能的发挥。

为此,笔者拟开出以下几个“药方”,以推进审计预算工作的法治化。

首先要完善审计法律法规,健全与分级预决算审计体制。

目前我国审计方面的法律法规还需补充,对国家审计的地位、职责与作用等规定内容仍不明确,国家审计也没有被真正纳入到政府财政预算管理的相关法律中,缺少对于开展政府预算执行审计工作的明文法律规定,国家审计机关与政府各监管部门之间也存在着审查范围交叉重复、审计监管效率低下等问题,所以,需要从法律法规的角度,逐步修改完善,明确落实各个机关部门的职责划分,进一步确保国家审计在政府财政资金管理中的地位和作用。

其次要加大审计信息公开力度。

随着政务、预决算公开与透明化和公众参政议政意识的增强,需要从以下两个方面加大信息公开的力度:要满足公众的知情权和参与权,并通过公众的广泛参与和积极回应,形成互动的机制,认真听取社会公众对于审计结果的反馈意见,保证审计公告的全方位落实；进一步加强审计信息的披露力度,保证国家审计公告的及时、准确、清晰,让政府、上级主管部门、人大和政协等各方面都能够充分运用审计信息。

最后要促进财税立法和预算民主化进程。

财政是通过政府预算配置公共资源,分配和使用资金,“取之于民用之于民”,无论是“取”或“用”都关系到人民群众的切身利益,要得到人民群众的认可和支持,也要求审计相对独立地审议和监督预算。

近年来,在风行世界的新公共管理运动背景下兴起的预算绩效管理进一步强化了预算民主化的理念。

预算中的“收”要考虑到民众的承受能力和合理性,预算中的“支”要考虑到政府的财政能力和合法性。

税收是预算中“收”的主要组成部分,取消农业税、提高个人所得税的征收起点等税收法修改,充分保障了广大人民的利益,具有广泛的群众性、正当性和合法性。

“三公”是预算中“支”的重要组成部分,超大的“三公消费”损害了政府的形象,败坏了社会风气,引起广泛的社会关注,审计部门要将被审计单位不合理的三公消费支出公告出来,以对被审计单位产生强大的震慑力,促使其大大减少三公消费的不合理支出。

规范“三公”消费既要靠纪律约束,更要靠法律规范,还需要人民群众的举报监督,当然,审计“三公”预算也要坚持民主法治化路径。