新预算法：政府会计改革奠定制度基础

【导读】新《预算法》的通过，意味着我国财税体制改革已经迈出了关键一步，这也为政府会计改革指明了方向。

作为国家经济领域的基础性法律、政府收支的根本大法，《预算法》在整个法律体系中处于仅次于宪法的核心地位，在一些国家甚至被称为“第二宪法”。

因此，新《预算法》的通过，预算管理体制的调整，标志着在十八届三中全会提出深化财税体制改革的总体方案后，我国财税体制改革已经迈出了极为关键的一步，这也为政府会计改革指明了方向，明确了要求，奠定了制度基础。

一、明确了预算管理改革的主要原则，在理念指导上为政府会计体系改革指明了方向。

预算规范的对象是政府预算资金的筹集和分配，反映的是公民与政府之间的资源配置关系，表明了政府活动的范围、方向和重点。

《预算法》作为政府收支的大法和行为准则，也就奠定了政府会计的制度基础，反过来说，有效的政府会计体系，对改善预算管理、提高政府治理水平，也具有很大的反作用力。

新《预算法》和原《预算法》相比，一是加大了预算的公开性，二是增强了预算的全面性，三是增加了预算的约束力，四是提出了预算执行的绩效要求。

这些变化就是今后预算管理改革的主要原则，为落实这些原则，必须有一套完备的政府会计体系与之相适应。

体系的变革始于理念的转变。

政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府财务收支活动及其受托责任履行情况的会计体系，包含政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务报告制度，其理念是为了更好地履行公共受托责任。

而我国当前的会计体系还是预算会计体系，在理念上是以核算、反映、监督政府预算执行及各项财政性资金活动为导向的。

与现代政府会计体系相比，由于理念的落后，当前的会计体系存在管理目标设置松散、核算内容单一、综合财务报告制度缺失等问题，已无法满足新《预算法》提出的预算管理目标。

今后政府会计体系的改革，必须以新《预算法》为依据，以实现新《预算法》提出的预算管理目标为导向，转变理念，以更好地履行公共受托责任，从根本上完成从预算会计到政府会计体系的变革。

二、奠定了政府预算的制度框架，在覆盖范围和内容的全面性上对政府会计体系改革提出了更高要求。

新《预算法》对会计核算的全面性要求更高。

一是从预算内容上进行了扩展，新《预算法》第四条、第五条明确指出“政府的全部收支出都应当纳入预算”，政府预算包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算”。

二是从时间周期上也进行了扩展，由收支平衡扩展到了跨年度的预算平衡。

政府会计信息是评价政府财政收支活动的重要依据，要达到新《预算法》的要求，必须扩大政府会计体系的核算范围，建立能够完整核算与反映政府拥有的全部资产、真实的负债水平、社会保险基金运行状况及政府的一般运行成本与费用等事项的政府会计制度，真实全面地反映出政府的财务状况，促使政府更好履行公共受托责任，提高政府执政水平。

三、奠定了政府预算的透明性基础，在信息公开的规范性上对政府会计体系改革提出了更高要求。

新《预算法》对政府预算从编制到执行效果整个过程的透明性都提出了更高要求，可以说奠定了政府预算的透明性基础。

其中，在预算编制方面，新《预算法》第十四条对预算信息从公开的时间期限到公开对象的范围，都做了明确的规定;在预算执行效果的透明性方面，新《预算法》第八十九条也规定：

同时，新《预算法》在第九十七条又规定：“……按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告……报本级人民代表大会常务委员会备案”。

权责发生制的政府综合财务报告制度将从根本上提高政府财务信息的透明度，使信息需求者更加清晰地了解和掌握政府财政运行情况。

这就要求在政府会计体系上必须加强政府会计信息公开的规范性，确保无论是上级部门，还是本级人民代表大会，抑或是普通社会公众，在掌握基础的政府会计相关知识的前提下，都可以从财务报告等政府会计信息中获取各自需要的关于政府收入、支出、负债、资产等详细的财务信息。

尤其是对于本级人民代表大会来说，建立在权责发生制基础上的政府综合财务报告制度，可以使人大在利用报告信息审核本地财政收支情况的同时，能够从长远处着眼，改变过去片面重视支出而忽视负债的情况，从而促进地区财政的可持续发展，从根本上杜绝地方政府债务危机发生的可能。

四、奠定了政府预算的刚性约束基础，在会计核算的准确性上对政府会计体系改革提出了更高要求。

新《预算法》更加强调预算的刚性，除了《预算法》原有第九条的内容，修正案第十三条、第六十九条对预算刚性做出相应规定。

新《预算法》对刚性的要求更高，是保证政府行为不越位、不缺位，并规范政府管理的必要措施。

但在政府会计体系核算过程准确性不高的情况下，由于存在会计科目使用不恰当以及会计计量不及时、不谨慎等问题，政府很难掌握各类预算支出的真实数据，决算信息存在失真，事实上使得预算的刚性大打折扣。

要实现预算管理的刚性要求，必须提高政府会计核算体系的准确性，按照经济社会的发展状况和现实情况，适当调整会计核算科目、计量规则，减少核算过程的自由裁量空间，确保会计核算以实际发生的经济业务为依据，按照规定的会计处理方法进行，保证对政府每一笔支出的核算与实际业务一致，且内容完备、真实、准确。

五、奠定了政府预算的绩效评价基础，在会计核算的科学性上对政府会计体系改革提出了更高要求。

要了解财政资金的使用效果，确保财政收入“取之于民，用之于民”，必须对财政支出的绩效进行评价。

新《预算法》明确提出了政府预算支出绩效评价的要求，在修正案第五十七条中，除了《预算法》原有的“加强管理和监督”，还增加了“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况展开绩效评价”的内容。

绩效评价的开展，必须以科学、合理的会计核算为基础，因此，政府会计改革必须以实现真实、全面、客观、及时地记录与反映财政资金运动过程为目标，为政府绩效评价活动的开展提供依据。

虽然当前我国预算会计早已不是完全意义上的收付实现制，但是受收付实现制思维的影响，当前在对支出绩效进行考核时，容易忽略支出的真实成本，这就造成很多低效的支出项目“看上去很美”。

应通过政府会计体系改革，提高政府会计核算体系的科学性，并在对支出绩效进行评价时，科学核算预算支出的实际收益和成本，避免收付实现制思维的缺陷。

一切政府收入和支出要素的时间确认，均以权利已经形成或责任已经发生为标准，要在科学计量和核算的基础上，根据绩效评价的结果，有针对性地调整支出结构和支出内容，以规避政府财政风险，提高公共财政资金的使用效益。

(作者为财政部驻广东专员办监察该 内容 由 中审 网校 所属 ww w. au ditcn.com专员)