固定资产投资审计存在的问题及建议

近年来，随着固定资产投资规模的扩大，审计机关加大了对固定资产投资的审计监督力度，在堵塞漏洞管理，避免投资浪费，提高资金使用效率等方面取得了一定的成效。

但在实践中也发现存在一些问题，需加以完善和解决。

一、固定资产投资审计存在的问题

（一）投资审计法律法规不健全难以准确定性和处理、处罚

投资审计不是单纯的财务审计，而是综合大量项目建设信息的综合审计。

《审计法》和《审计法实施条例》中投资审计的针对性条款较少，操作性不强。

同时，与财政法规相比，建设领域的法规还不够细致，虽然国家在完善建筑法规，突出可操作性方面做了大量工作，如招投标实施条例的出台对进一步规范招投标市场有极大的作用。

但还需要进一步健全建设投资领域法规，出台诸如《固定资产投资违法行为处罚处分条例》等操作性、针对性强的法规，使投资审计对违法行为的定性更准确，依据更充分。

（二）审计结论难以作为工程结算依据

当前固定资产投资审计中的法律诉讼问题已逐渐成为焦点和难点，涉及《民法》、《合同法》与《中华人民共和国审计法》的适用冲突，主要是工程价款审减所引发的一系列纠纷，即审计报告和决定出具后，结算双方按审计结果进行结算时仍存在争议，施工单位不服从审计决定，以建设单位未按合同结算工程款而提起诉讼。

法院审理此类案件时，仅仅依据《民法》、《合同法》及双方签订的合同进行判决，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，认为《民法》、《合同法》的效力高于其它法律，从而抛开审计决定及其反映的事实，大多数情况下判决施工单位胜诉，这种处理在建设领域造成了极其不好的影响。

（三）对投资项目的绩效审计关注不够

审计署颁布施行的《政府投资项目审计规定》将投资绩效审计作为固定资产投资审计的重点之一，但基层审计机关固定资产投资审计对于项目的真实性、合法性关注比较多，主要反映多结算工程价款、多计工程投资成本、工程建设程序不规范等问题，对投资绩效关注比较少。

再加上相关审计条例、规范缺乏对开展绩效审计的指导，审计人员也缺少绩效审计的概念。

绩效审计客观标准的缺乏，导致部分审计结论仅仅依靠审计人员主观判断，审计风险增大。

（四）审计查处问题风险大

工程项目建设周期长、涉及环节多、参与单位多，在工程前期立项环节、招投标环节、施工建设环节、质量监管环节、工程款结算环节等容易发生问题，如通过扩大投资规模、建设标准，围标、串标以及规避招投标，擅自变更工程设计、偷工减料、提高工程造价等获取不正当利益。

虽然开展固定资产投资审计是对工程全面进行审计，但审计手段有限，主要从工程资料中通过多结算工程款等问题发现疑点，从表面现象揭示问题，单靠审计部门难以采取有效措施发现私下的腐败行为。

（五）现有审计人员知识结构不合理，缺乏复合型人才

投资审计涉及面广、审计事项复杂，是一项政策性和专业性很强的工作，对投资审计人员的要求很高。

审计人员不仅要具备各项工程专业理论知识和丰富的实践经验，而且要掌握一定的财务知识和投资审计相关法律法规。

目前县级审计机关缺乏复合型审计人才，难以满足综合性强的投资审计工作的需要。

二、原因分析

（一）投资审计处理依据不充分

审计处理措施对政府投资建设项目审计缺乏针对性，如违反基本建设程序、超概算、招投标不规范等管理不规范问题，缺乏一套明确的处理意见。

（二）行政法律关系和民事法律关系的法律适用冲突

从法律关系看，投资审计处理存在的法律冲突问题涉及两个法律关系：

因此这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突，许多施工单位虽然是不服审计决定，但其并不向审计机关提起行政复议和行政诉讼，而是对建设单位提起民事诉讼以解决合同纠纷。

最高人民法院关于工程建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见中提到：

这一意见，使审计结论难以成为工程结算的法定依据，审计决定遭遇尴尬。

（三）审计观念对固定资产投资审计的约束

审计人员的观念和意识没有随着市场变化发展，审计内容仍以查错防弊为主，以真实性和合法性审计为重点，没有树立将固定资产投资审计向绩效审计扩展的观念，也没有树立“跳出审计谈经济，围绕经济搞审计”的意识，导致审计人员宏观上把握不够。

三、对策建议

（一）完善固定资产投资审计的法律、法规，最终从法律上解决法律冲突问题。

要让司法机关理解固定资产投资审计在维护国家、集体利益中的积极作用，尊重审计决定的性。

审理这类案件时，应分清不同法律调节的对象，审计机关的审计对象是建设单位，下达的审计决定也是对建设单位的法律文书，法院不能依据施工单位的诉求而撇开审计机关所做的审计决定。

（二）针对投资审计，法律应明确赋予审计机关相应的行政执法处罚权，维护审计机关的性，尽快出台《固定资产投资违法行为处罚处分条例》等法规，完善政府投资领域的法律体系，提高审计执法的可操作性。

（三）转变审计观念，真正做到真实性、合法性、效益性审计相结合。

审计发展要适应经济发展，固定资产投资审计要以项目为支撑点，审计重点应从真实、合法逐步向效益发展，评价项目建设的经济性、效益性以及效果性。

通过考虑项目投资的合理性和投资规模的适当性，审查资金使用的效率，检查项目建设的宏观性和对政治、经济、自然环境的影响，实现宏观效益与微观效益、长远效益与当前效益、经济效益与社会效益及生态效益的三个统一，探究宏观项目建设管理存在的弊端，提出政策措施的改进意见，为服务投资管理决策提供审计依据。

（四）加强部门沟通，完善执法环境。

审计机关应在健全法制的基础上加强与其他部门的沟通、协调，形成联动审计机制：

一是在项目建设程序上明确固定资产投资审计作为项目申报竣工决算、办理资产交付的法定程序，对未配合完成工程审计的建设单位、施工单位，财政、税务、工商、建设、金融等相关部门应配合把关，做到不审计不拨付全部建设资金，不办理产权登记等相关行政制约。

二是在配合审计的责任上应明确固定资产投资项目涉及的建设、施工、监理等相关单位都属于使用国有资产的责任人，不论其是否为国有企业，均应按照国家有关维护国有资产的法律法规接受审计监督，否则相关主管部门应对其进行处理处罚。

只有建立各部门之间的有效沟通、联动审计，才能真正发挥审计在固定资产投资项目中的监督作用。

（五）加强投资审计队伍建设。

为解决目前投资审计人才短缺，审计机关必须加强人才队伍建设：

一是挖掘现有审计人员潜力，通过各种形式的培训，不断拓展审计人员的知识结构，提高自身的业务技能，以适应投资审计工作的要求。

二是基层审计机关之间、基层审计机关与上级审计机关之间应加强沟通交流，互相借鉴审计技术及审计方法，达到交流经验、共同提高、协调发展的目的。

三是人才的外部引进，引进审计机关所急需的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才，以充实审计队伍，提高审计队伍综合能力。

四是建立技术专家库，发挥其专家指导作用。

（作者单位：潞城市审计局 郝爱萍）