党的十八大首次将生态文明和政治、经济、文化、社会五大主题并列，凸显出了生态文明在未来中国发展中的重要地位。

而生态文明建设过程中，能源和节能被列为国家重点关注的问题，新能源发展成为国家产业引导的重要方向，国家在新能源方面投入了大量资金，国家审计也及时跟进开展了大量工作。

一、新能源补贴审计的基本情况

广义而言，新能源一般是指在新技术基础上加以开发利用的可再生能源，包括太阳能、生物质能、水能、风能、地热能、波浪能、洋流能和潮汐能，以及海洋表面与深层之间的热循环等；此外，还有氢能、沼气、酒精、甲醇等。

而我国当前所扶持的新能源主要是指太阳能、风能、水电等有一定产业规模的能源，此外页岩气虽然本质上是天然气，属于常规能源，不可再生能源，但是由于其是一种非常规天然气，而且其储量巨大，甚至对国际能源结构和能源格局产生巨大冲击，因此在很多场合也被视为一种新能源，在许多政策上享有新能源类似的补贴。

与新能源补贴资金相伴随的就是新能源资金的审计。

从审计署公告可以发现，审计署对2011-2012年的5044个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目进行过审计，其中可再生能源类的项目主要是新能源资金，涉及到的资金约为180亿元，而其中绝大部分为光电类的扶持和补贴，约占75%。

从审计结果公告中可以看出，审计查处了数亿元骗取套取补贴资金以及挤占截留挪用资金的情况。

地方各级审计机关也对自己辖区内的新能源资金进行过审计，例如江苏省对省内的光伏、风电产业等进行过审计调查，常州市也对本市的新能源产业进行过调查。

这些审计和审计调查主要围绕财政、科技、发改委等部门进行，围绕财政资金的申请、落实和使用开展，审计结果产生了一定的成效，促进了政府对新能源产业的扶持力度和政策落实度，也促进了资金的规范化管理。

二、新能源补贴审计中存在的问题及原因

新能源补贴审计为落实政府扶持政策，提高扶持补贴资金的规范性方面起到了非常重要的作用，从各地审计机关发布的信息中可以看到，审计结果基本上都是加大了政府的扶持力度，助推了新能源产业的发展。

但是，这些审计也存在着一些问题。

第一，重视补贴资金使用的规范性，而绩效评价相对不足。

对资金的合规性审计是国家审计机关最传统的业务，因此审计机关对资金运行的各个环节都比较关注，从项目立项、审批到资金拨付、使用等，对应的也从中发现了虚报项目、骗取资金、截留资金、挪用资金等违规情况，在这方面，可以说审计成果丰硕。

但是，在资金的绩效分析方面，则存在一定的缺陷。

审计机关近年来大力推行绩效审计，在资金的绩效评价方面做了许多工作，但是，由于绩效评价指标和绩效评价体系极度不健全，绩效评价工作仍有很大的不足。

在新能源资金审计中，部分审计机关未进行绩效评价，而进行绩效评价的审计机关，其采用的绩效评价指标也较为粗糙，甚至是不科学的。

例如，将项目总投资与财政资金的比例，作为财政资金的杠杆效应或带动效应，就很不科学。

再如，一些光伏项目在得到政府大力支持后，得到了廉价的土地和低利率的贷款，这种土地差价和利息差价作为隐形的成本在进行经济效益分析时往往没有被考虑进去，得出来的经济效益分析也就缺乏真实性，至少是没有将行政扭曲市场的因素考虑进去，得出的结论的可靠性就存疑了。

此外，光伏产品作为一种新能源产品，其生产过程以及产品寿命结束后的废弃品环保问题，都没有列入绩效考量，仅强调其发电过程的环保性，显然是很片面的。

第二，重视企业和项目个体分析，而行业整体把握不足。

国家审计机关对资金的审计必须要落实到具体的单位和具体的项目，因此通常对单个的企业和单个的项目会进行比较详细的分析，分析也能够做到较为透彻。

但是，对于全行业而言，企业数量众多，财政补贴资金一般不会到达大部分企业，因此审计机关的审计工作往往围绕得到财政资金的部分大企业开展，导致对行业整体的把握有所欠缺。

例如，光伏行业的补贴大部分被大企业获得，审计的重点也往往是这些大企业，而对于行业而言，补贴资金是否扭曲了市场，资金是否对投资形成了挤出效应，这些资金的外部绩效是很难直接通过对获得财政资金的企业审计而分析出来，必须通过行业中广泛调查，并结合历史数据进行分析，才能得出相对科学的结论。

仍以光伏产业为例，财政资金大量补贴部分大光伏企业，对这些企业的生存和成长起到了很大的作用，培养了一部分大型企业，直观的看，财政资金的绩效很好，但是财政资金的投入也是把双刃剑，财政资金的扶持和企业的壮大，不仅将风险逐步集中，增加了遭遇行业整体下滑时单个企业对地方政府的经济和社会稳定的风险，同时也造成了不公平的竞争，杀伤了中小型企业，并形成了无形的竞争壁垒，破坏了市场自我调节的机制，对行业的发展形成了负面的作用。

此外，主要依靠财政补贴而成长的行业本身不具有内生的可持续性，如果将财政资金对部分企业的作用直接推论至全行业，得出的结论也就比较粗糙。

第三，重视新能源政策执行情况审查，而政策自身问题分析相对不足。

审计工作本质上是一种执法行为，执法行为的特点就是将事实与规则符合性测试，进而得出结论。

因此，审计工作天然的比较重视政策执行，而对政策本身关注较少。

更为常见的是，在政策执行审计中，审计机关对政策执行中的一些细节问题会有细化或者修改意见，但是通过审计，从根本上否定某些政策，却基本上从未有过。

这既有政治体制上的原因，也有审计自身的思维局限性有关。

而在新能源政策中，政出多门，碎片化严重，有个别补贴政策仓促上马，补贴错位。

例如，某光伏补贴政策，看似用财政补贴光伏项目进行电站建设，消化光伏产能，但是由于中国电网的实际情况，电站建成后，或出现发电无法并网的情况，或出现并网价格偏高，产生严重的价格倒挂，完全不符合经济效益原则，最终导致电站建成后闲置。

类似的情况还有很多。

在新能源发展中，充满了风险，如果行业一出现问题，就用财政资金进行托市，挽救大企业，而不让市场自行洗牌，这既是一种懒政，也是一种容易导致寻租的行为，既不利于市场发展，也是对财政资金的不负责任。

审计机关如果对这种类型的政策不能从根本上加以否定，那么审计效果必然有限。