近来，由于对公司登记机关作出的股东变更登记之行为不服而引起的纠纷、诉讼越来越多，由此引发了关于股东变更登记行为的性质、登记机关的审查责任，以及股东变更登记与《行政许可法》关系等的讨论。

笔者认为弄清这些问题有利于登记机关正确地履行职责，有利于司法部门正确的作出裁决。

一、股东变更登记的性质

关于股东变更登记，有人认为：公司运作应本着交易自由、管理从严的原则，否则不利于稳定正常的经济秩序，以及保护善意第三人的利益。

工商行政管理机关作为公司的登记机关对公司股东变更所实施的登记行为，是国家公权力对公司这一营利性主体所实施的管理，公司股东发生变化后，在登记机关办理变更登记是确定新股东资格的必要形式和必经程序，股东变更而未登记属于变更无效。

因此，登记机关的登记行为具有创设权利主体或者说创设法律关系的效力，是设权性登记。

笔者认为：股东变更登记属于商事登记，应遵循登记对抗主义的原则。

也就是说，公司股东发生变化、产生变更后，未经登记机关登记不会导致公司变更股东这一商事行为的无效，不能否定未列入登记机关股东名单的人的股东资格，只是该变更不会产生对抗第三人的效果;登记机关作出的变更登记行为没有创设股东权利或资格的作用，即使被登记机关登记了的股东也完全可能并不具备股东资格和权利，有关股东及其股权的工商登记内容并不具有实质意义的行政预决效力，而仅仅是起到一种外在的证据作用，完全可以被当事人所提供的相反证据推翻，属于证权性登记;公司办理股东变更登记是公司股东或股权发生变更、实际合法股东已产生后，公司和原股东对新股东应尽的完善手续之附随义务。

二、股东变更登记的审查方式

既然公司登记机关的股东变更登记行为不具有设权性，而只是证权性的商事登记行为，那么登记机关在审查公司提交的股东变更登记材料时应采取何种方式呢?如果纠纷涉及经营状况良好或有好的发展前途的公司，原告方均认为登记机关违反审查原则及标准，对他人提交的虚假的股东会决议、章程修正案、股权转让协议等材料予以核准登记，致使其在不知情的情况下丧失股东资格，诉讼中请求法院以登记机关违法登记为由撤销该变更登记，从而恢复其股东身份;如果纠纷涉及的是一经营不善、面临债权人追索债权的公司原告又会以登记机关未尽审查义务、凭他人提交的假冒其名义签署的材料违法登记其为公司股东为由，请求法院撤销登记机关登记，从而否定其股东身份、免除债务。

登记机关在诉讼答辩中均强调，登记机关对申请人提交的材料履行形式审查的义务，只要材料齐全、符合法定形式就应予以登记。

人民法院在审理此类案件时，司法不统一的现象也比较突出，有时甚至会出现相同案件判决结果截然相反的情况，对登记机关应如何审查股东变更登记材料存在较多的分歧和疑问。

由于《公司法》、《公司登记管理条例》并未对公司股东变更登记的审查方式作出明确规定，因此，实践中对公司登记机关应采取何种方式对股东变更登记进行审查争议较大。

现目前看来，有形式审查说，实质审查说、审慎审查说。

形式审查说认为，登记机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查材料是否齐全是否符合法定形式，对于申请材料的有效性、真实性不作审查。

工商企字 [2001]第67号答复是此形式审查说的重要依据，也是诉讼中支撑登记机关所持“因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任”观点的最主要的证据。

实质审查说认为，登记机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对材料的实质性内容的真实性进行审查。

审慎审查说认为，登记机关在申请人提交的材料进行审查时，应尽合理谨慎之注意义务，通过一般方法和手段(核对笔迹、印章、就疑点询问申请人等)而非特别方法和手段(调查、鉴定、勘验等)来发现申请材料内容可能存在的真实性问题。

笔者认为，随着经济的发展，公司的数量越来越多，公司登记机关根本没有能力对众多公司发生的股东变更申请进行真实性和合法性的审查，实质审查的观念已无法适应市场经济发展的要求，再者股东变更登记属于商事登记，是证权性的，其本身强调和彰显的是其公示性。

因此笔者不赞成对股东变更登记的审查采取实质审查方式。

形式审查方式可以简化登记程序、提高登记效率，但在不同的审查方式下，公司股东变更登记的证明效力是不同的。

笔者主张在对公司股东变更登记审查时采取审慎审查的方式，同时建议在修改《公司登记管理条例》时，对股东(包括法定代表人)变更登记所应提交的文件、应审查的内容等方面做更具体、明确的规定，尽可能摒弃“登记机关要求提交的其他文件”的立法体例;如条例不宜做细化规定，可采取“实施细则”的方式解决登记实际工作中所遇难题。

三、股东变更登记与《行政许可法》

1、关于告之义务的履行最近，北京、河南等地相继发生不服登记机关股东(或法定代表人)变更登记而产生的诉讼，股东变更是直接关系到当事人重大利益的事情，作为登记机关的工商部门理应据此及 时通知当事人前来陈述，否则即属程序违法，应予责令重新作出或撤销。

的确，股东变更确乎关系公司利益、股东利益的大事，但股东变更登记是否属于行政许可行为确值得商榷。

当公司的主体资格发生变化(例如出现分立、合并、内资转外资等情形)，或者公司的经营范围发生变化，也即出现《行政许可法》第四十九条所规定的变更行政许可事项之情形时，应当按照《行政许可法》第三十六条的规定履行告之义务。

公司变更股东的行为是民事法律行为，属于公司行为自治的范畴。

公司的股东由谁组成，无须经由登记机关许可，登记机关不应当也无法控制公司自治行为。

《公司法》、《公司登记管理条例》中规定公司股东发生变化后，应当在登记机关办理变更登记，该变更登记行为笔者在前文已述属于商事登记行为，按照行政法学理论来讲则接近于行政确认行为，即行政主体对某项事实或某种权利义务关系的确认。

因此，笔者不赞成将股东变更登记行为纳入行为许可行为的范围。

登记机关的股东变更登记行为只要符合现行《公司法》、《公司登记管理条例》的规定就是合法的，而无须受《行政许可法》条文的约束。

2、关于对申请人作假行为的处理登记机关对于申请人“提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段取得公司股东变更登记”的违法行为应如何处理呢?由于《公司法》、《公司登记管理条例》对“提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段取得公司登记”违法行为规定处罚时，将违法行为的主体规定为特殊主体“公司”，而不是一般主体，因此造成在查处此类违法行为时，如查明登记机关本身无过错，不存在自纠的问题，且公司也无过错，非违法行为的实施主体，而是由他人(公司内股东或公司外他人)所为时，显出法律空白，对当事人如何处罚无法可依。

因此，建议修改《公司登记管理条例》时，将“提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段取得公司登记”违法行为的主体由特殊主体修改为一般主体。

(作者单位：重庆市工商局渝中区分局)