在司法实践中，在部分企业尚未受到行政处罚、行政机关申请强制执行前，部分股东以撤销公司的方式逃避行政处罚，导致有效的行政法律文件难以执行。

检察机关在履行职责过程中发现此类情况，要立足法律监督，主动采取行动，及时提出检察建议，督促有关机关依法履行职责，维护国家和社会公众利益。

事实:

A有限责任公司(以下简称A公司)拖鞋生产项目需要配套环保设施，未竣工即投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。

2024年1月10日，C县生态环境局对A公司进行了行政处罚，要求其停止违法行为，并处以20万元罚款。

行政处罚决定下达后，A公司不申请复议，也不提起诉讼。

行政处罚决定生效后，A公司的拖鞋项目已被关闭，但未履行罚款义务。

当C县生态环境局向法院申请执行时，发现A公司部分股东已注销公司，案件被搁置。

不同的意见:

在实践中，一些股东作为执行主体，在收到行政处罚后，但在行政机关申请强制执行前，利用简单撤销的便利，通过撤销公司来逃避行政处罚，导致生效的行政法律文件不时出现执行僵局。

检察机关在履行职责过程中发现此类案件时，对于如何处理存在着不同的意见。

在这种情况下，有三个主要的意见分歧:

首先是超过了诉讼时效。

理由是:根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百五十六条的规定，没有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行其行政行为的，应当在对被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。

执行时效属于排除期间。

逾期不申请的，不予支持。

本案的行政处罚决定已超过执行限度，生态环境局已不能再向法院申请强制执行，检察机关既不能监督也不能监督必要的。

第二条意见认为可以建议变更股东为被执行人，由生态环境局向法院申请强制执行。

理由是:最高人民法院关于民事执行变更、补充规定当事人第二十一条规定的一些问题，在公司内，被执行人，未办理注销登记手续的公司不能进行清算，由执行申请人申请变更，为被执行人增加有限责任公司股东，对公司债务承担连带责任的，人民法院应当予以支持。

参照这一规定，生态环境局只要能证明公司未经清算而被撤销，不能履行行政处罚义务，就可以变更股东为被执行人。

因此，建议生态环境局申请将股东列为被执行人，并依法申请强制执行。

第三种意见是建议恢复公司的主体地位，增加恶意股东作为执行主体。

原因是:公司在存在行政处罚尚未履行的情况下，股东利用简单注销的便利，谎称无债务并申请注销，被市场监管局欺骗作出的注销决定可以撤销。

可以建议市场监管局撤销撤销决定，恢复公司的主导地位。

股东利用公司被撤销的机会，恶意操纵公司，消除公司债务和义务，是滥用股东权利，损害国家利益，侵犯其合法权益的行为。

可以建议生态环境局依法申请增加恶意股东为被执行人。

师:

根据《行政诉讼法》的有关规定，人民检察院在履行职责时根据生态环境和资源保护、国有财产保护等方面负责监督行政机关违法行使职权或不作为、侵犯国家利益或公共利益、检察建议应当向行政机关提出，督促行政机关依法履行职责。

面对上述情况，检察机关要立足法律监督的立场，主动行动，及时发布检察建议，督促有关机关依法履职，维护国家利益和社会公共利益。

综上所述，我同意第三种观点，理由如下:

首先，公司在这种情况下虚假注销导致申请诉讼时效中止的，生态环境局应当有正当理由继续申请执行。

最高人民法院对行政机关强制执行适用三个月执行期限的除外。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》条的解释规定，行政机关“逾期申请，除有正当理由外，人民法院不予受理”，可见行政机关有正当理由的，即使执行时间超过三个月，人民法院仍应当受理。

本案例中，A公司部分股东恶意注销公司，导致行政机关无法行使追索权，属于《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百五十三条规定的执行时效中止。

因此，当导致生态环境局行使执行权失败的障碍，即被恶意取消的公司法人资格恢复时，继续计算执行期限，而生态环境局申请执行权未被取消时，可以督促其及时申请强制执行。

第二，公司撤销后，在行政执行中并没有具体的法律规定股东是否可以直接变更为主体。

根据最高人民法院关于被执行人控告法人执行案件终止，人民法院是否可以直接责令被执行人变更指示答复的规定，人民法院在办理行政机关案件过程中对具体行政行为可以申请人民法院强制执行，法人被执行人发生分立、合并、合并、合资等情形，原具体行政行为仍需执行的，人民法院应当通知申请机关变更被执行人。

变更后的被执行人，人民法院应当依法进行审查。

可见，行政机关申请行政处罚强制执行时，可以将被执行人变更为行政相对人。

但是，无论是行政诉讼法还是司法解释，都没有明确公司注销后股东是否可以直接变更为被执行人。

虽然《最高人民法院关于民事执行当事人变更和增补若干问题的规定》中也有类似的规定，但其适用范围仅限于民事执行。

第三，建议有关部门取消撤销决定、恢复公司主体地位、增加恶意股东为执行主体，具有充分的法律依据，在案件处理中能够取得较好的效果。

一是公司作为执行标的，虚假承诺无债务，被行政机关欺骗做出撤销公司的决定。

意思表示不真实，行政行为在内容上存在明显缺陷。

成立时违法或者有缺陷的具体行政行为可以撤销。

根据法律规定，被撤销的行政决定自始不具有法律效力，公司的权利义务恢复到被撤销前的状态。

在本案例中，现有证据足以证明该公司在被撤销前已经受到行政处罚，且未履行处罚义务，因此行政机关不应予以撤销。

检察机关可以发出检察建议书，建议市场调节局撤销撤销决定，恢复公司法律主体地位。

二是股东滥用公司法人独立地位逃避债务，损害公共利益的，对公司债务承担连带责任。

《公司法》明确要求股东不得滥用公司法人独立人格，否则对公司债务承担连带责任。

在理论解释的基础上，滥用独立人格和股东有限责任可分为人格混淆、财产混淆、虚拟股东、控制不当四种类型。

在本案例中，在公司受到行政处罚而尚未履行义务的情况下，部分股东向市监局作出虚假陈述以注销公司，从而注销公司债务，可见对公司控制不当。

此时，公司不再具有独立的意企服快车财税独立的利益，被股东恶意经营，成为股东谋取个人利益的工具。

为维护社会公共利益，保证行政罚款的及时有效征收，严惩恶意股东的注销行为，根据《公司法》第二十条关于股东禁止行为的规定，建议生态环境局申请追加恶意股东作为执行主体，并要求恶意股东对行政处罚债务承担连带责任。

综上所述，建议有关部门撤销撤销决定，恢复公司主体地位，继续申请法院强制执行，并增加恶意股东作为执行主体。

充分考虑到案件的复杂性，所提出的解决方案有充分的法律依据，可以既要督促行政机关依法履职，又要依法打击不诚实的公司和股东，保证更好的办案效果。

作者:刘东杰，浙江省慈溪市人民检察院

宁波市人民检察院佟永涛

《检察日报》

出版单位:中国工商出版社新媒体部(数字出版部

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